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Il comune di Cividale, fra
i primi in Italia, ha fatto ricorso al project financing per
la realizzazione del nuovo Palazzetto dello Sport. Un'opera il
cui costo si avvicina agli 11 miliardi di cui circa la metà
a carico della SACAIM (con concessione trentennale a favore della
medesima per gli utilizzi previsti dal contratto) e l'altra metà
a carico dell'Amministrazione Comunale. Un progetto, quello approvato,
caratterizzato da una notevole rigidità: il Palazzetto
ha a corollario una serie di spazi di tipo commerciale affidati
al gestore, l'attività sportiva non sarà esclusiva
e alla città, fatte salve le garanzie per l'uso sociale
della struttura (purché queste non interferiscano con
la gestione privata), è "garantito" (a pagamento)
l'uso della struttura per 1000 ore annue (poi ridotte a 500).
La SACAIM gestità l'impianto e i costi per l'utilizzo
delle strutture si presentano tali che non crediamo probabile
l'utilizzo degli spazi del Palazzetto da parte delle società
sportive di massa o di promozione. Tutto questo per 30 anni al
termine dei quali non è difficile immaginare che al Comune
ritorneranno degli impianti, che per quanto efficienti, richiederanno
comunque dei lavori magari da effettuare con un altro intervento
di project financing. Il tutto con buona pace dell'interesse
pubblico e delle politiche di promozione dello sport. La logica
di tutta l'operazione è prettamente finanziaria e ove
si è usato (da Genova a Cividale) il project financing
si è configurato come uno strumento con cui il denaro
pubblico (di tutti) viene usato nell'interesse di pochi (i privati).
Ma il project financing rischia di diventare in futuro uno strumento
il cui uso si estenderà specie per opere e servizi redditizzi.
In alcune Regioni già si parla di usarlo nei servizi sociali
(costruendo per es. case per anziani o ospedali) da affidare
poi a cooperative sociali; siamo alle solite privatizzazioni
e flessibilità al servizio della demolizione del welfare.
Troviamo non convincenti le argomentazioni proposte a sostegno
del project financing e crediamo, allargando l'orrizzonte della
nostra analisi, che si debbano rimuovere quelle che sono le spinte
oggettive che inducono a ricorrerere a questo strumento. Occorre,
a nostro avviso, un intervento politico che che rovesci la logica
del patto di stabilità, che restituisca ai Comuni autonomia
finanziaria e aumenti i trasferimenti agli enti locali.
Nelle righe seguenti proponiamo una breve nota sul project financing
elaborata da Mauro Riccioni: una sintesi tecnica indispensabile
per chiarire meglio come si evolvono le nuove ricette del neo-liberismo.
Caratteri tipici del
project financing:
Il project financing (p.f.) appare come uno strumento finanziario volto a
incentivare l'intervento del capitale privato nel finanziamento
di progetti di tipo infrastrutturale e di valenza pubblica. Con
questo strumento la Pubblica Amministrazione affida a un soggetto
costituito ad hoc (la società di progetto) la realizzazione
di un'opera con la garanzia che alla società stessa verrà
affidata l'esclusiva di gestire e sfruttamento economico dell'opera
per un periodo sufficiente a ripagare e remunerare il capitale
investito. Il p.f. può avvalersi
dei più disparati moduli organizzativi: Il più
delle volte si costituisce un soggetto societario che consente
di isolare progettazione e costruzione da gestione e spesso si
creano una molteplicità di soggetti societari e parasocietari,
amministrativi e contrattuali che hanno lo scopo di cristallizzare
uno scenario economico-finanziario di lungo periodo e a definire
in modo certo e stabile i rischi e le responsabilità di
ciascuna parte.
Due sono le opere pubbliche normalmente terreno di elezione del
p.f.: le così dette
opere fredde e le cosi dette opere calde. Le prime siono quelle
opere la cui valenza sociale di pubblica utilità impedisce
l'applicazione di una valutazione rigorosamente commerciale e
quindi la possibilità di applicare prezzi e tariffe tali
da consentire una redditività del progetto. Le seconde
sono le opere pubbliche in cui la natura del servizio e/o del
prodotto consente di appliocare prezzi o tariffe all'utente in
misura tale da rendere il progetto remunerativo dell'investimento
richiesto.
La realizzazione, la costruzione e la gestione di grandi progetti
infrastrutturali pubblici con il supporto di finanziamenti privati
si avvalgono di schemi che prevedono la costruzione e la gestione
dell'opera da parte del concessionario e il trasferimento finale
del possesso e della gestione delle opere (o anche della loro
proprietà) all'ente pubblico (schema BOT - build operate
and transfer) o tuttalpiù il mantenimento del possesso
all'appaltatore costruttore delle opere realizzate (schema BOOT
- build, own, operate and transfer).
Nei p.f. pubblici l'amministrazione
pubblica può agire da sponsor intervenendo sia come mero
committente dell'opera (che stabilisce, i criteri di aggiudicazion
edella gara di costruzione egestione del progetto e garantendo
il mantenimento delle condizioni normative (prezzi e tariffe)
che consentano il successo del progetto) sia come partner quando
la struttura economica dell'opera non potrebbe essere affrontatas
esclusivamente dai privati, dati gli alti rischi finanziari e
gli ingenti costi di realizzazione. In tali casi la pubblica
amministrazione interviene di solito con apporti di capitali,
ovvero con supporti finnaziari di varia natura o con impegni
di garanzia. Le esigenze di unitarietà e la specificità
del progetto prevedono la costituzione di un apposità
società (di solito a responsabiolità limitata)
il cui oggetto sociale e generalmente limitato alla realizzazione
e/o gestione del progetto Così si isolano progetto e sponsor
e si copnsente l'imposzine di un efficace vincolo di destinazione
e di intangibilità a favore dei finanziatori sui beni
della società di progetto e, in specie, sul flusso di
cassa generato dal progetto, senza interferenze con le altre
attività economiche e finanziarie riferibili ai promotori.
Infine ci sembra opportuno ricordare che la qualificazione di
privato o pubblico attribuito al p.f. dipende dalla composizione del capitale che costituisce
la società di progetto: si potrà parlare di p.f. pubblico quando la sottoscrizione di
capitale è principalmente eseguita da enti pubblici.
La disciplina normativa
del project financing
- La "Merloni
ter" non risulta essere esaustiva nel disciplinare il p.f.
- Il disegno
di legge n. 1275 (Senato) presentato dall'allora Ministro dei
LLPP Antonio Di Pietro, approvato dal Consiglio dei Ministri
il 19.7.96, ma poi arenatosi in sede referente in Commissione
LLPP del Senato rappresentava un miglioramento rispetto la "mostro"
partorito dalla "Merloni ter".
- L'art. 37bis
e successivi fino all'art. 37nonies aggiunti alla legge 109/94
disciplinano il p.f.
non di certo
in maniera esuastiva, ma creano delle condizioni di base per
la sua applicazione alla realizzazione di opere pubbliche disciplinando
principalmente il momento propositivo e genetico.
- Gli artt. 37bis,
ter, quatrer disciplinano una particolare forma di impulso da
parte dei privati, alla realizzazione di lavori pubblici. L'impulso
risulta essere incentrato sulla figura del promotore privato.
- L'art. 37 quinquies
si limita a statuire che il bando di gara possa precedere la
facoltà o l'obbligo dell'aggiudicatario di trasferire
la concessione in capo a una società di progetto creata
ad hoc (S.p.A. oppure s.r.l.) che poi, in base all'art. 37sexies
gode della possibilità di emettere obbligazioni anche
in deroga ai consueti limiti civilistici.
- L'art. 38septies
disciplina gli effetti della risoluzione o della revoca della
concessione da parte dell'amministrazine concedente e dei connessi
profili risarcitori.
- L'art. 38octies
disciplina (in modo un po' superficiale) il meccanismo del subentro
istituzionale, tipico questo del p.f. E' il meccanismo del Step-in che dovrebbe consentire
ai finanziatori di ottenere al sostituzione del concessionario;
in particolare ai finanziatori verrebbe consentito di far subentrare
alla società di progetto che si fosse resa inadempiente
un altro soggetto da essi designato.
- L'art. 37nonies
inserisce nell'ordinamento giuridico un nuovo priviliegio a favore
dei finanziatori d'opera.
La normativa
è funzionale al p.f. anche
se tale fenomeno rimane sempre sottointeso. Il rischio concreto
è che nel nostro ordinamento si giunga a intendere per
p.f. solo una particolare
e specifica tipologia di quello che sta diventando un fenomeno
vasto e articolato.
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